Quella delle carceri è proprio una riforma di civiltà in bilico tra la II e III Repubblica.
Portata avanti – a fatica- nella scorsa legislatura, la riforma ha potuto contare su molti assist (politici e istituzionali) e altrettante bordate (politiche, anche di fuoco amico), in una altalena continua ormai da tre anni.
Scritta a più mani, con grande valenza ideale, grazie al lavoro di un anno degli Stati generali sulla esecuzione penale (promossi dal Ministro Andrea Orlando), in cui si sono confrontati tecnici, politici, magistrati e avvocati, ha prodotto una legge delega (articoli 1 comma 85 della legge 103/2017) e quattro decreti delegati che però non hanno passato indenni il passaggio politico dal Governo Gentiloni al Governo giallo-verde, presieduto da Giuseppe Conte
Il nuovo schema di decreto delegato di riforma delle carceri. Il Governo Conte, su proposta del Guardasigilli Alfonso Bonafede, il 2 agosto (proprio al limite temporale della scadenza della delega), ha approvato un nuovo schema di decreto delegato che attua solo alcune delle deleghe di riforma dell’ordinamento penitenziario, lasciando decadere la parte più innovativa e sfidante, quella della riforma delle misure alternative, volta ad un loro potenziamento sia sotto l’aspetto sostanziale che procedurale.
Lo schema di decreto delegato attua le deleghe contenute nell’articolo 1 commi 82, 83 e 85, lettere a), d), i), l), m), o), r), t) e u), della legge 23 giugno 2017, n. 103, tenendo conto dei rilievi e della bocciatura del testo approvato in via preliminare il 16 marzo scorso dal Governo Gentiloni da parte delle nuove commissioni giustizia Camera e Senato.
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Le deleghe esercitate e quelle non. Per potersi districare nella lettura del comma 85 dell’articolo 1, con tutti i suoi temi di delega, e comprendere lo stato attuale della normativa in itinere, ClaMor ha predisposto una Tabella con la indicazione degli specifici ambiti normativi che saranno affrontati (lo schema di dlgs sarà nuovamente sottoposto all’esame delle commissioni parlamentari), quelli che sono ancora in corso di esame in Parlamento e quelli che sono stati archiviati. Spero possa essere utile!
Dall’analisi risulta che saltano le deleghe per la revisione dei presupposti per l’accesso alle misure alternative (aumento della pena), per la revisione degli automatismi di diniego, per la semplificazione delle procedure di accesso; salta la tendenziale riserva di codice penale; salta la disciplina dell’affettività in carcere e saltano infine le deleghe per la tutela della maternità delle detenute madri e per la disciplina della libertà di culto.
Un de profundis, dopo le intenzioni dichiarate nel contratto di governo Lega- M5S : “Per garantire il principio di certezza della pena”, si legge nel testo ” è essenziale abrogare tutti i provvedimenti emanati nel corso della precedente legislatura, tesi unicamente a conseguire effetti deflattivi in termini processuali e carcerari a totale discapito della sicurezza della collettività”.
Lo scheda di decreto delegato approvato in cdm il 2 agosto 2018. Secondo quanto ha fatto sapere il Ministero della Giustizia, il nuovo schema di decreto è suddiviso in quattro capi: riforma dell’assistenza sanitaria; semplificazione dei procedimenti; modifiche all’ordinamento penitenziario in tema di competenze degli uffici locali di esecuzione esterna e della polizia penitenziaria; vita penitenziaria.
Sanità in carcere. Relativamente alla materia sanitaria si è provveduto alla revisione della disciplina alla luce del riordino della medicina penitenziaria, al potenziamento dell’assistenza psichiatrica negli istituti di pena e al trasferimento delle competenze della medicina penitenziaria al servizio sanitario nazionale. In particolare, si afferma il diritto di detenuti e internati a prestazioni tempestive; si stabilisce, inoltre, che il servizio sanitario nazionale opera negli istituti e ad esso spetta organizzazione del servizio medico e farmaceutico. Si modifica, inoltre, la norma sulle autorizzazioni per cure e accertamenti che non possono essere garantiti all’interno degli istituti; si disciplina la visita medica del detenuto all’ingresso in istituto; si garantisce la continuità dei trattamenti sanitari in corso.
Semplificazione dei procedimenti. Modifiche all’ordinamento penitenziario e al codice di procedura penale. Per quanto concerne l’ordinamento penitenziario, le modifiche più significative riguardano la possibilità, per l’amministrazione penitenziaria, di stare in giudizio personalmente, alleggerendo il contenzioso dell’Avvocatura dello Stato; la chiara indicazione del giudice competente all’emanazione dei provvedimenti in materia di controllo sulla corrispondenza, distinguendo tra condannati, internati e imputati. Per quanto riguarda il codice di procedura penale, gli interventi hanno ad oggetto la rimodulazione dei termini per la decisione sulle istanze di applicazione delle misure alternative alla detenzione; l’ampliamento della procedura semplificata di sorveglianza anche per quel che concerne la libertà condizionata e il differimento per sopravvenuta infermità; la possibilità, per il magistrato di sorveglianza, di concedere la misura richiesta dai condannati in stato di libertà, fermo restando la competenza finale del tribunale; pubblicità e presenza dell’interessato all’udienza di sorveglianza, anche ricorrendo a collegamenti audiovisivi.
Disposizioni ulteriori sono dedicate ai rapporti tra sospensione cautelativa delle misure alternative e revoca delle stesse per il caso in cui si pongano in essere comportamenti di violazione delle prescrizioni. Sono riviste le norme sulla sopravvenienza di nuovi titoli di custodia in corso di esecuzione di una misura alternativa; vengono stabilite regole per disciplinare i rapporti tra espiazione delle pene accessorie e le misure alternative alla detenzione; vengono dettate norme sull’osservazione della personalità ai fini dell’accesso alle misure alternative, includendo il difensore e il gruppo di osservazione e trattamento.
Vita penitenziaria. Si introducono disposizioni per rafforzare i diritti di detenuti e internati. I principi, ispirati all’art. 27 della Costituzione, individuano nel detenuto la persona messa al centro dell’esecuzione e titolare di tutti i diritti che non siano strettamente incompatibili con la restrizione della libertà personale. Le innovazioni più significative riguardano il rafforzamento dei divieti di discriminazione, la responsabilizzazione del detenuto finalizzata a un suo reinserimento, l’introduzione di nuove norme su alimentazione, permanenza all’aperto, attività di lavoro, istruzione e ricreazione, la riaffermazione del principio di territorialità della pena. E ancora, la creazione di sezioni per donne che non compromettano le attività trattamentali e salvaguardino il ruolo delle madri se detenute con prole; la formazione professionale come elemento fondamentale alla rieducazione, insieme al lavoro e alla partecipazione a progetti di pubblica utilità; una nuova regolamentazione dei colloqui; il diritto a una corretta informazione, anche con nuovi strumenti di comunicazione previsti dal regolamento; la costituzione di rappresentanze dei detenuti e degli internati, in cui sia inserita anche una rappresentante di genere femminile.
REMINDER
Di cosa parliamo. La legge di riforma penale n 103/2017, approvata con voto fiducia il 14 giugno 2017, contiene tra le varie deleghe anche quella per la riforma delle carceri. Argomento ad alta tensione politica, in quanto collegata propagandisticamente da alcuni partiti al tema della sicurezza.
Il 22 dicembre 2017, il Governo Gentiloni ha approvato il decreto attuativo più “pesante”: quello sulle misure alternative e l’assistenza sanitaria. In particolare il testo prevede il potenziamento delle misure alternative al carcere e della concessione dei benefici penitenziari con la eliminazione degli automatismi ostativi e l’innalzamento della pena del reato non ostativa alla concessione a 4 anni.
Il testo è stato consegnato alle Camere per il parere. Il 7 febbraio 2018, le commissioni giustizia della Camera e del Senato hanno espresso i pareri sullo schema di decreto delegato di attuazione dell’articolo 1, commi 82, 83 e 85 della legge 103/2017.
Scarica il testo del parere del Senato
Soprattutto quanto scritto dai senatori – il cui parere è stato molto critico su aspetti fondanti della riforma- ha fatto soprassedere il Governo dall’approvazione del nuovo testo in piena campagna elettorale. Nel consiglio dei ministri del 22 febbraio infatti il CDM ha approvato –in via preliminare – nuovi decreti delegati di attuazione della delega contenuta nella riforma del sistema penale (legge 103/2017): l’esecuzione della pena dei condannati minorenni, la riforma delle condizioni di vita detentiva e del lavoro penitenziario; e le nuove modalità di giustizia riparativa e mediazione tra reo e la vittima. Il decreto delegato sulle misure alterative che avrebbe potuto essere mandato avanti, è stato “stoppato” per non alimentare polemiche pre elettorali.
Solo dopo le elezioni politiche, il Governo Gentiloni ha approvato il 16 marzo scorso un nuovo testo di decreto delegato che tuttavia, proprio in ordine alle modifiche introdotte, è tornato all’esame delle Camere (le nuove) per i prescritti pareri.
Ma non è servito neanche il richiamo del nuovo presidente della Camera, Roberto Fico (M5S), il 17 aprile scorso e le richieste avanzate da avvocati e magistrati, CSM e ANM, Garante dei detenuti e Radicali, a convincere tutti i capigruppo ad inviare la riforma alle commissioni speciali istituite in Camere e Senato per gli affari urgenti in attesa della formazione del nuovo Governo.
La delega scade il 3 agosto prossimo.
COSA PREVEDE LA RIFORMA DELLE MISURE ALTERNATIVE. Lo schema di decreto delegato “pesante” – ancora non definitivo- prevedeva:
1) la semplificazione delle procedure per le decisioni del magistrato e del tribunale di sorveglianza (eccetto che per la revoca delle misure alternative);
2) la revisione delle modalità e dei presupposti per l’accesso alle misure alternative: il limite di pena per ottenere la sospensione dell’ordine di esecuzione in carcere è alzato a 4 anni; il condannato è sottoposto ad una verifica in libertà, ma sotto controllo anche con l’intervento degli uffici di esecuzione penale esterna, della personalità; previsione di modalità di giustizia riparativa; norme per la integrazione dei detenuti stranieri;
3) la revisione del procedimento di sorveglianza, in pubblica udienza e con la partecipazione dell’interessato:
4) limitazione degli automatismi preclusivi che impediscono o ritardano, peri recidivi o gli autori di certe categoria di reato, la individualizzazione del trattamento rieducativo e la revisione delle preclusioni per accedere ai benefici penitenziari anche per coloro condannati all’ergastolo;
5) valorizzazione del volontariato:
6) ampliamento dei casi di utilizzo della videoconferenza;
7) misure volte a migliorare la vita carceraria.
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Il Parere della commissione giustizia della Camera. In estrema sintesi, nonostante la esplicitazione del voto contrario del M5S e della Lega, che con riguardo alle misure di riforma parla di “condono giudiziario”, la commissione ha approvato un parere favorevole chiedendo tuttavia alcune modifiche nel testo finale del dlgs, sostanzialmente tutte volte a “calmierare” alcune previsioni
Oltre quelle di natura procedimentale, ricordiamo quella di continuare a prevedere in capo al magistrato la scelta se disporre il piantonamento nei luoghi di degenza, salvo l’obbligo in caso di sicurezza pubblica o incolumità personale del detenuto; la richiesta di riconsiderare l’accesso ai benefici e alle misure alternative per i condannati ai reati di contrabbando e traffico di stupefacenti, estendendo piuttosto il divieto che vale per i condannati per mafia e terrorismo (salvo le ipotesi di collaborazione con la giustizia); quella di prevedere che il giudice possa sempre chiedere la relazione sulla osservazione personale anche se la pena non supera i sei mesi e soprattutto la richiesta di continuare a mantenere l’applicazione automatica della detenzione domiciliare per i condannati a pena inferiore a 18 mesi, stabilizzando l’articolo 1 della legge 199/2010 che dovrebbe decadere ad un anno dalla entrata in vigore del decreto legislativo. Infine la commissione ha chiesto al Governo di prevedere la contestualità tra l’entrata in vigore della parte della riforma che allarga le maglie per la concessione delle misure alternative alla piena attuazione delle misure riorganizzative del sistema di esecuzione penale esterna.
Il Parere della Commissione giustizia del Senato. Molto più critico e su aspetti significativi della riforma, in particolare proprio sull’aspetto dell’ammorbidimento del sistema di preclusioni alla concessione dei benefici penitenziari.
Anche in questo caso, procediamo con sintesi.
I senatori hanno chiesto al Governo di rivedere la norma che elimina la facoltà di proporre reclamo al Tribunale di Sorveglianza avverso la decisione del magistrato di sorveglianza e la previsione per cui l’ottemperanza della decisione può essere chiesta solo quando la stessa non sia più soggetta ad impugnazione; sopratutto hanno contestato l’ampliamento anche a coloro che sono stati condannati per reati associativi ma solo per aver partecipato senza poteri decisionali al cartello criminoso delle modalità più ampie di ottenimento dei benefici penitenziari e la eliminazione del parere del Procuratore nazionale antimafia circa l’attualità dei collegamenti con la criminalità organizzata con finalità ostativa alla concessione dei permessi premio e delle misure alternative alla detenzione per qualunque tipo di delitto doloso.
Altra critica riguarda la modifica delle disposizioni che prevedono l’aver scontato una parte della pena da eseguire maggiore di quella ordinariamente prevista, in relazione ai reati di cui ai commi 1, 1-ter e 1-quater dell’articolo 4-bis dell’ordinamento penitenziario, per poter accedere ai benefici dell’ammissione al lavoro all’esterno, dei permessi premio e della semilibertà, nonché quelle che prevedono uno specifico meccanismo di revoca dei benefici concessi ai condannati per taluni dei delitti indicati nei commi 1, 1-ter e 1-quater dell’articolo 4-bis nei cui confronti si procede o è pronunciata condanna per un delitto doloso punito con la pena della reclusione non inferiore nel massimo a tre anni, commesso da chi ha posto in essere una condotta punibile a norma dell’articolo 385 del codice penale ovvero durante il lavoro all’esterno o la fruizione di un permesso premio o di una misura alternativa alla detenzione. Per i senatori si tratta di delitti particolarmente gravi, rispetto ai quali parrebbe opportuno il mantenimento del più severo regime attualmente previsto (si consideri in special modo il rilievo criminale delle ipotesi di omicidio volontario, incluse nel comma 1-ter del citato articolo 4-bis, nonché di tutte le ipotesi relative al contrasto della pedofilia e della violenza sessuale di cui al successivo comma 1-quater). Non solo. Anche le norme di maggiore favore per la detenzione domiciliare andranno riviste, così come le modifiche introdotte dallo schema in tema di accesso dei condannati alla pena dell’ergastolo ai benefici della semilibertà e della liberazione condizionale, che per il Senato “appaiono palesemente in eccesso di delega”.
Sotto un profilo ancora ulteriore, la non inclusione fra i casi di eccezionale gravità e pericolosità delle ipotesi di omicidio riconducibili al complesso delle problematiche del cosiddetto “femminicidio” , che escluderebbero l’accesso ai benefici di semilibertà e liberazione condizionale, sarebbe in contrasto con la particolare rilevanza attribuita a questo tema nel corso dell’intera legislatura (ultimamente manifestatasi in un tempestivo intervento correttivo di una delle nuove disposizioni del codice penale introdotte dalla citata legge n. 103 del 2017 con riferimento a condotte di ben minore gravità).
COSA PREVEDE LA RIFORMA DELLA GIUSTIZIA RIPARATIVA. Gli altri tre decreti delegati, approvato dal cdm il 22 febbraio scorso, attuano la riforma 103/2017 con riguardo ai commi 82, 83 e 85 lettere f, g, h, p, r dell’articolo 1 della legge 103, relativi a esecuzione penale per i condannati minorenni, condizioni di vita detentiva e giustizia riparativa.
Esecuzione penale per i condannati minorenni e al di sotto dei 25 anni. (articolo 1 commi 82, 83 e 85, lettera p). Centrale è la disciplina delle misure penali di comunità e la previsione di un modello che punti a “personalizzare” il trattamento. Le autorità competenti metteranno a fuoco un programma rieducativo tenendo conto della specificità di ogni giovane condannato, volto al reinserimento sociale. La detenzione sarà l’ultima ratio, quando non si riesca a contemperare le esigenze di sicurezza e sanzionatorie con quelle pedagogiche. iene posto un limite alla possibilità di concessione dei benefici previsto dall’ordinamento penitenziario ai detenuti sottoposti a regime di 41 bis.
Giustizia riparativa e mediazione vittima -reo (articolo 1, commi 82, 83 , 85, lettera f). Lo schema di decreto si propone di promuovere percorsi di giustizia riparativa coinvolgendo il reo e le vittime che acconsentano al percorso (sono già stati tentati percorsi del genere con successo). L’obiettivo è responsabilizzare il reo garantendo nel contempo alla vittima di partecipare alla fase di esecuzione della pena. I servizi di giustizia riparativa sono promossi attraverso convenzioni e protocolli tra il Ministero della giustizia, gli Enti territoriali o le Regioni.
Lavoro e vita detentiva (art. 1 commi 82, 83, 85, lettere g), h) e r)). Lo schema di decreto promuove l’incremento delle opportunità di lavoro retribuito, sia intramurario (con progetti orientati all’ autoconsumo) sia esterno, nonché di attività di volontariato individuale e di reinserimento sociale dei condannati, attraverso il potenziamento del ricorso al lavoro domestico e a quello con committenza esterne o a quello di pubblica utilità, da realizzare all’interno degli istituti o, sulla base di apposite convenzioni, in favore di amministrazioni dello Stato, enti territoriali, enti o organizzazioni, anche internazionali, di assistenza sociale, sanitaria e di volontariato.
Il dlgs Interviene per garantire il miglioramento della vita carceraria, attraverso la previsione di norme volte al rispetto della dignità umana mediante la responsabilizzazione dei detenuti e la massima conformità della vita penitenziaria a quella esterna introducendo disposizioni per l’adeguamento degli edifici penitenziari. La riforma rende più attuale la disciplina, ormai risalente al 1975, e la adegua agli innovativi orientamenti della giurisprudenza costituzionale, di legittimità e delle Corti europee.
TUTTE LE ALTRE RIFORME SULLA ESECUZIONE PENALE. Facciamo il punto sulle prospettive dell’esecuzione penale esterna. In principio di XVII legislatura, a seguito della sentenza Torregiani, l’Italia è diventata sorvegliata speciale del Consiglio d’Europa per lo stato in cui versava il sistema carcerario.
La normativa che ha inciso sulla esecuzione penale. I governi Letta e Renzi hanno approvato alcune misure di emergenza (decreto legge 78/2013, convertito in legge 94/2013; decreto legge 146/2013 convertito in legge 10/2014; legge 67/2014; decreto legge 94/2014 convertito in legge 117/2014, fino alla legge di riforma della custodia cautelare con le legge 47/2015) come il più ampio accesso alle misure alternative (legge 10/2014), abolendo alcune preclusioni preventive, rivedendo i presupposti oggettivi per la custodia cautelare, ampliando la possibilità di accedere alla detenzione domiciliare, estendendo agli adulti l’istituto della sospensione della pena con messa alla prova in caso di detenuti per reati puniti con una pena non superiore a 4 anni.
La riorganizzazione della esecuzione penale esterna. Oltre a questa congerie di norme sostanziali (anche quelle sulla depenalizzazione) e procedimentali, il Ministro della Giustizia ha provveduto a riorganizzare i servizi di esecuzione penale esterna. Con il DPCM n. 84/2015 l’attuazione delle misure alternative per adulti sono state inglobate nel Dipartimento Giustizia minorile e di comunità e sottratte al Dipartimento amministrazione penitenziaria. Con il dm del 23 febbraio 2017 il ministero ha razionalizzato la struttura territoriale della esecuzione penale istituendo 90 uffici di cui 11 inter distrettuali, 18 distrettuali, 43 locali e 18 dislocati capillarmente come sezioni distaccate, prevedendo a regime il potenziamento dell’organici con 34 dirigenti e 1223 funzionari dei servizi sociali (attualmente sono in servizio 931).
Le misure nella legge di Bilancio 2018. Per completare l’opera di riorganizzazione dell’amministrazione deputata a svolgere le funzioni di controllo della esecuzione penale, la legge di Bilancio ha istituito un Fondo per l’attuazione della legge 103/2017, finanziato con 10 milioni di euro per il 2018, 20 milioni nel 2019 e 30 a decorrere dal 2020; ha previsto anche l’assunzione di oltre 860 unità nella Polizia penitenziaria e 236 unità in forze al Dipartimento giustizia minorile. Sono inoltre previste le assunzioni per 46 unità di funzionari del servizio sociale ed un bando per altri 250 unità. Questo personale si aggiunge a quanto già previsto con il dm 1/12/2017 che ha rafforzato la pianta organica di 333 unità della polizia penitenziarie presso gli Uffici dell’esecuzione penale esterna, più 11 funzionari pedagogici, 50 psicologi in convenzione, 48 volontari del servizio civile (con una previsione di aumento a 100).
I DATI DELLE MISURE ALTERNATIVE AL CARCERE. In attesa della attuazione delle novità, JustNews pubblica i dati aggiornati a maggio 2018 relativi all’accesso alle misure alternative al carcere. Scarica la infografica.